Nguồn: internet

1. Phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành quyết định hành chính

Dự thảo Luật Ban hành QĐHC[1] nêu 03 phương án xác định phạm vi điều chỉnh của Luật.

Phương án 01:

1. Luật này quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC và thi hành QĐHC.

2. Luật này không áp dụng đối với các QĐHC nội bộ của cơ quan nhà nước, quyết định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC), QĐHC phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, tố tụng, QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước và các QĐHC do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành.

Phương án 02:

1. Luật này quy định việc ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC.

2. Luật này không áp dụng đối với các QĐHC phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, tố tụng; các QĐHC nội bộ và các QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước.

Phương án 03:

1. Luật này quy định việc ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC.

2. Luật này không áp dụng đối với các QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước.Theo chúng tôi, cả 03 phương án trên đều chưa hợp lý.

Ở phương án 01 và phương án 02, Dự thảo loại trừ các QĐHC không đưa vào phạm áp dụng là: "các QĐHC nội bộ của cơ quan nhà nước, quyết định xử phạt VPHC, QĐHC phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, tố tụng, QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước và các QĐHC do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ ban hành".

Việc loại trừ một số quyết định như quyết định xử phạt hành chính (XPHC), quyết định phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo là không có cơ sở lý luận và thực tiễn.

Thứ nhất, về mặt lý luận thì các quyết định như quyết định XPHC, quyết định phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo đều là QĐHC cá biệt, do CQHC nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong CQHC nhà nước ban hành để giải quyết các công việc cụ thể, áp dụng 01 lần với một đối tượng xác định trong quản lý hành chính nhà nước. Loại quyết định này giải quyết mối quan hệ giữa một bên là Nhà nước và một bên là công dân và người chịu sự tác động của quyết định là công dân, tổ chức.

Mặt khác, hiện nay Luật Khiếu nại năm 2011 khi xác định phạm vi khiếu nại cũng không loại trừ các quyết định XPHC, khái niệm QĐHC được quy định trong Luật Khiếu nại là: "QĐHC là văn bản do CQHC nhà nước hoặc người có thẩm quyền trong CQHC nhà nước ban hành để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể"[2]. Tương tự, Luật Tố tụng hành chính (TTHC) năm 2012 cũng xác định: "QĐHC là văn bản do CQHC nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong các cơ quan, tổ chức đó ban hành, quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể"[3]. Luật TTHC cũng cho phép công dân, tổ chức được khởi kiện ra Tòa hành chính đối với quyết định XPHC và kể cả quyết định giải quyết khiếu nại. Theo Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29/7/2011của Hội đồng thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật TTHC thì "QĐHC được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ QĐHC được hướng dẫn tại điểm a khoản này" thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.

Đối với các quyết định XPHC và QĐHC phát sinh trong quá trình giải quyết khiếu nại, tố cáo, hiện tại Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo cũng chưa quy định rõ thẩm quyền ban hành, vấn đề ủy quyền, vấn đề gia hạn, bãi bỏ, trình tự, thủ tục ban hành các loại quyết định này.

Thứ hai, thực tiễn hoạt động quản lý hành chính nhà nước cho thấy, loại quyết định xử phạt VPHC được ban hành khá phổ biến, vì theo Luật Xử lý VPHC năm 2013 thì có rất nhiều cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước có quyền ban hành quyết định XPHC. Quyết định XPHC cũng được áp dụng để xử lý các hành vi vi phạm trên mọi lĩnh vực đời sống xã hội. Trong thực tế, việc ban hành quyết định này cũng có nhiều sai phạm về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành.

Đối với quyết định giải quyết khiếu nại tố cáo, trong thực tiễn hoạt động cũng có nhiều sai phạm về thẩm quyền. Theo Luật Khiếu nại năm 2011 thì thẩm quyền ban hành quyết định giải quyết khiếu nại thuộc về người đứng đầu CQHC, nhưng trên thực tế thì nhiều trường hợp là do cấp phó (Phó Chủ tịch Ủy ban nhân dân - UBND), thậm chí cấp dưới ký (Chánh văn phòng UBND) ban hành; về hình thức thì rất nhiều trường hợp khi giải quyết khiếu nại người có thẩm quyền không ra quyết định mà ban hành thông báo, công văn, v.v.. về việc giải quyết khiếu nại.

Từ sự phân tích trên, theo chúng tôi, các loại QĐHC như quyết định XPHC, quyết định giải quyết khiếu nại phải đưa vào phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành QĐHC để đảm bảo việc ban hành QĐHC đúng pháp luật, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân.

Ở phương án 03 lại quy định phạm vi điều chỉnh quá rộng, bao gồm cả QĐHC của các cơ quan lập pháp, tư pháp. Trong hoạt động, các cơ quan lập pháp, tư pháp không thực hiện chức năng quản lý hành chính, nên nếu có ban hành QĐHC thì những quyết định đó chủ yếu dùng điều chỉnh hoạt động nội bộ của các cơ quan này. Trong thực tế, hầu như không có việc khiếu nại, khiếu kiện của công dân đối với các quyết định của cơ quan lập pháp, tư pháp.

Phương án này cũng bao gồm cả các QĐHC của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ. Tuy nhiên, Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ quản lý ở tầm vĩ mô, chủ yếu là ban hành các quyết định quy phạm để quyết định các vấn đề quan trọng về kinh tế - xã hội, an ninh, quốc phòng, v.v..; chứ ít khi ban hành QĐHC cá biệt tác động đến người dân.

Mặt khác, Luật Khiếu nại, Luật TTHC cũng không quy định người dân được khiếu nại, khiếu kiện QĐHC của Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, do đó không cần đưa vào phạm vi điều chỉnh.

Một vấn đề mà cả 03 phương án không đặt ra, đó là Luật Ban hành QĐHC có điều chỉnh các QĐHC của các đơn vị sự nghiệp công lập hay không. Theo Luật Cán bộ, công chức năm 2010 thì những người là lãnh đạo, quản lý trong đơn vị sự nghiệp là công chức nhà nước, như vậy các QĐHC do họ ban hành cũng là quyết định pháp luật, do đó về thẩm quyền, trình tự, thủ tục ban hành cũng cần điều chỉnh bởi pháp luật. Mặt khác, tại khoản 2 Điều 3 Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: "Khiếu nại và giải quyết khiếu nại đối với QĐHC, hành vi hành chính trong đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước được áp dụng theo quy định của Luật này". Như vậy, có thể thấy Luật Khiếu nại đã xem quyết định của đơn vị sự nghiệp công lập là QĐHC.

 Từ những sự phân tích trên, theo chúng tôi, phạm vi điều chỉnh của Luật Ban hành QĐHC cần xác định phạm vi như sau:

1. Luật này quy định nguyên tắc, trình tự, thủ tục ban hành QĐHC; quyền, nghĩa vụ, trách nhiệm của cơ quan, tổ chức, cá nhân trong việc ban hành QĐHC và thi hành QĐHC.

2. Luật này không áp dụng đối với các QĐHC nội bộ và các QĐHC thuộc phạm vi bí mật nhà nước, các QĐHC do Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các quyết định của cơ quan lập pháp, tư pháp ban hành.

2. Thẩm quyền ban hành quyết định hành chính

Cho đến nay, chưa có một văn bản nào tập trung xác định thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt mà thẩm quyền này được quy định ở nhiều văn bản khác nhau như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân (HĐND) và UBND, Luật Xử lý VPHC, Luật Khiếu nại, Luật Tố cáo, Luật Cán bộ, công chức, v.v..

Vậy, cơ quan, tổ chức, cá nhân nào có quyền ban hành QĐHC cá biệt? Trong hệ thống pháp luật hiện hành của Nhà nước ta, có rất nhiều cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt, cụ thể là:

- Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ.

- UBND các cấp; Chủ tịch UBND các cấp; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.

Thẩm quyền của các cơ quan nhà nước và người có thẩm quyền trong cơ quan nhà nước này được quy định trong các văn bản quy phạm pháp luật về tổ chức và hoạt động của các cơ quan đó như: Luật Tổ chức Chính phủ, Luật Tổ chức HĐND và UBND, v.v..

- Tòa án nhân dân; theo quy định tại Điều 48 Luật xử lý VPHC năm 2012 thì Thẩm phán chủ tọa phiên toà; Thẩm phán được phân công giải quyết vụ việc phá sản; Chánh án Tòa án nhân dân cấp huyện, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự khu vực; Chánh án Tòa án nhân dân cấp tỉnh, Chánh án Tòa án quân sự quân khu và tương đương, Chánh tòa Phúc thẩm Tòa án nhân dân tối cao, Chánh tòa chuyên trách Tòa án nhân dân tối cao đều có quyền XPHC mà quyết định XPHC là một loại QĐHC.

- Đơn vị sự nghiệp công lập, doanh nghiệp nhà nước; như đã phân tích ở trên, khoản 2 Điều 3 Luật Khiếu nại đã xác định các quyết định của các đơn vị sự nghiệp công lập là QĐHC.

Vấn đề đặt ra ở đây là, trên cơ sở thực trạng pháp luật quy định về thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt, chúng ta phải nghiên cứu xác định lại một cách chính xác, đầy đủ, có cơ sở khoa học về thẩm quyền ban hành QĐHC cá biệt khi quy định trong Luật Ban hành QĐHC.

Dự thảo Luật Ban hành QĐHC đưa ra hai phương án như sau:

Phương án 01:

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ.

2. UBND các cấp; Chủ tịch UBND các cấp; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.

3. Công chức thi hành công vụ được ban hành QĐHC theo quy định của pháp luật.

Phương án 02:

1. Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang Bộ, Thủ trưởng cơ quan thuộc Chính phủ, Thủ trưởng các đơn vị trực thuộc Bộ.

2. UBND các cấp; Chủ tịch UBND các cấp; Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn trực thuộc UBND cấp tỉnh, cấp huyện.

3. Công chức thi hành công vụ được ban hành QĐHC theo quy định của pháp luật.

4. Cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền ban hành QĐHC theo quy định của pháp luật (bao gồm cả các cơ quan, tổ chức, đơn vị sự nghiệp ban hành các quyết định có tính chất của QĐHC theo quy định của Luật).

Chúng tôi cho rằng phương án 02 là phù hợp, bởi các lý do sau:

Thứ nhất, như đã phân tích, hiện nay hệ thống pháp luật của Nhà nước ta không chỉ quy định các CQHC nhà nước, người có thẩm quyền trong CQHC nhà nước có quyền ban hành QĐHC cá biệt mà còn quy định cả các cơ quan tư pháp, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng có quyền ban hành QĐHC, do đó, lựa chọn phương án này là phù hợp.

Thứ hai, nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước ta là tập trung quyền lực chứ không phân quyền như nhà nước tư sản, cho nên, đôi khi ngoài CQHC nhà nước thực hiện chức năng hành pháp - quản lý hành chính nhà nước, trong một số trường hợp các cơ quan nhà nước khác, các đơn vị sự nghiệp công lập cũng tham gia vào một số hoạt động quản lý hành chính nhà nước, cung cấp các dịch vụ công như XPHC, giải quyết khiếu nại, cung cấp các dịch vụ giáo dục, y tế, điện, nước, xăng dầu v.v.. và trong trường hợp đó, đương nhiên các cơ quan này cũng phải ban hành QĐHC.

3. Ủy quyền ban hành quyết định hành chính

Thứ nhất, sử dụng thuật ngữ ủy quyền hay giao quyền. Đây cũng là vấn đề hiện nay pháp luật quy định chưa rõ ràng và thiếu thống nhất; có văn bản sử dụng thuật ngữ “giao quyền” nhưng có văn bản lại sử dụng thuật ngữ “ủy quyền”. Ví dụ, Điều 54 Luật Xử lý VPHC quy định về "Giao quyền xử phạt":

1. Người có thẩm quyền xử phạt VPHC quy định tại Điều 38… Điều 49; Điều 50 và Điều 51 của Luật này có thể giao cho cấp phó thực hiện thẩm quyền xử phạt VPHC.

2. Việc giao quyền xử phạt VPHC được thực hiện thường xuyên hoặc theo vụ việc và phải được thể hiện bằng văn bản, trong đó xác định rõ phạm vi, nội dung, thời hạn giao quyền.

Tuy nhiên, khoản 3 Điều 66 Luật Đất đai năm 2013 về thẩm quyền thu hồi đất lại quy định: “Trường hợp trong khu vực thu hồi đất có cả đối tượng quy định tại khoản 1 và khoản 2 Điều này thì UBND cấp tỉnh quyết định thu hồi đất hoặc ủy quyền cho UBND cấp huyện quyết định thu hồi đất”.

Hay Công văn số 1101/TTg-KTN ngày 07/07/2011 của Thủ tướng Chính phủ ủy quyền cho Bộ Xây dựng phê duyệt nhiệm vụ và quy hoạch chung xây dựng Khu Công nghiệp cao Đà Nẵng lại sử dụng thuật ngữ “ủy quyền”.

Vậy “giao quyền” và “ủy quyền” có đồng nhất với nhau không? Theo chúng tôi, hai thuật ngữ này là một vì theo từ điển tiếng Việt thì “ủy quyền là giao cho người khác sử dụng một số quyền mà pháp luật đã giao cho mình”. Do đó, chúng tôi đồng ý với Dự thảo nên thống nhất sử dụng thuật ngữ “ủy quyền”.

Thứ hai, vấn đề ủy quyền về thẩm quyền và ủy quyền ký ban hành QĐHC.

Trong thực tế hoạt động của các cơ quan nhà nước, khi ủy quyền ban hành QĐHC chưa có sự phân biệt rạch ròi là ủy quyền về thẩm quyền hay ủy quyền ký. Rất nhiều trường hợp khi ban hành QĐHC cá biệt, cấp phó là người ký ban hành văn bản và ghi là ký thay cấp trưởng, như: Phó Thủ tướng ký thay Thủ tướng, Phó Chủ tịch UBND ký thay Chủ tịch. Ở đây có một số vấn đề pháp lý đặt ra:

i) Nếu không có văn bản ủy quyền (ủy quyền về thẩm quyền và ủy quyền ký) thì việc cấp phó ký QĐHC có hiệu lực pháp lý hay không? Ví dụ như khi một Phó Chủ tịch UBND cấp huyện ký quyết định thu hồi đất của hộ gia đình, thì theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, thẩm quyền thu hồi đất thuộc về UBND và người ký quyết định là Chủ tịch UBND và khi ký phải ký thay mặt UBND. Có quan điểm cho rằng, việc Phó Chủ tịch UBND ký là không có giá trị pháp lý vì Phó Chủ tịch UBND không phải là người đại diện cho UBND, nhưng lại có quan điểm cho rằng, việc Phó Chủ tịch ký có hiệu lực pháp lý vì Phó Chủ tịch ký thay Chủ tịch ban hành QĐHC là thực hiện việc ủy quyền ký, việc cấp phó ký thay cấp trưởng thì không nhất thiết phải có văn bản ủy quyền.

ii) Khi cấp phó, cấp dưới được ủy quyền ký QĐHC nếu gây ra thiệt hại cho cá nhân, tổ chức khác thì trách nhiệm thuộc về ai? Điểm qua các văn bản pháp luật hiện hành cho thấy, điều này chưa được xác định rõ. Ví dụ khoản 3 Điều 54 Luật xử lý VPHC quy định: “Cấp phó được giao quyền xử phạt VPHC phải chịu trách nhiệm về quyết định xử phạt VPHC của mình trước cấp trưởng và trước pháp luật. Người được giao quyền không được giao quyền, ủy quyền cho bất kỳ người nào khác”. Như vậy, ở đây pháp luật xác định cấp Phó phải chịu trách nhiệm trước cấp Trưởng và trước pháp luật chứ không quy định phải chịu trách nhiệm trước cá nhân, tổ chức khác. Do đó, theo quy định này thì nếu quyết định XPHC do cấp Phó ban hành trái pháp luật gây thiệt hại cho cơ quan, tổ chức khác thì cấp Trưởng vẫn là người phải chịu trách nhiệm. Điều này là không hợp lý trong trường hợp cấp Trưởng đã ủy quyền về thẩm quyền XPHC cho cấp Phó.

Dự thảo Luật Ban hành QĐHC đã tách ủy quyền ban hành QĐHC thành hai trường hợp riêng biệt và xác định rõ trách nhiệm của người ký ban hành văn bản trong từng trường hợp là cần thiết.

Khoản 4 Điều 12 về ủy quyền thẩm quyền ban hành QĐHC, quy định: “Trường hợp phát sinh tranh chấp hoặc gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân thì cơ quan, người được ủy quyền phải chịu trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do QĐHC gây ra, đồng thời chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật”; khoản 3 Điều 13 về ủy quyền ký QĐHC, quy định: “Trường hợp phát sinh tranh chấp hoặc gây thiệt hại cho tổ chức, cá nhân thì người ủy quyền phải chịu trách nhiệm đối với tổ chức, cá nhân bị thiệt hại do QĐHC gây ra. Người được ủy quyền chịu trách nhiệm trước người ủy quyền về việc ký QĐHC, đồng thời chịu trách nhiệm theo quy định của pháp luật”. Như vậy, Dự thảo Luật Ban hành QĐHC đã giải quyết được vấn đề hạn chế nêu trên.

Tuy nhiên, nghiên cứu Điều 12 Dự thảo Luật Ban hành QĐHC, chúng tôi thấy Dự thảo vẫn chưa lường hết được những vấn đề phát sinh trong thực tiễn, cụ thể Dự thảo xác định: “Việc ủy quyền thẩm quyền không cho cá nhân một người mà cho người nắm giữ một chức vụ cụ thể và người này giữ thẩm quyền ngay cả khi người ủy quyền đã thay đổi chức vụ”. Vậy, nếu trường hợp người được ủy quyền bị thay đổi thì việc ủy quyền có còn giá trị hay không? Ví dụ: Giám đốc Sở Tư pháp tỉnh X ủy quyền cho Phó Giám đốc Sở ký ban hành văn bản, tại thời điểm ủy quyền ông A là Phó Giám đốc sở nhưng sau đó do ông A được điều chuyển công tác và ông B được bổ nhiệm Phó Giám đốc Sở. Theo chúng tôi, trong trường hợp này việc ủy quyền vẫn có giá trị vì ở đây Giám đốc sở ủy quyền cho Phó Giám đốc chứ không phải là ủy quyền cụ thể cho ông A hay ông B, do đó cần sửa đổi, bổ sung vào quy định này như sau: "Việc ủy quyền thẩm quyền không cho cá nhân một người mà cho người nắm giữ một chức vụ cụ thể và việc ủy quyền này vẫn có hiệu lực ngay cả khi người ủy quyền, người được ủy quyền đã thay đổi chức vụ"./.

PGS, TS. Nguyễn Duy Phương, Phó Hiệu trưởng Trường Đại học Luật, Đại học Huế.

------------------------------

[1] Dự thảo lần 3 ngày 06/4/2015.

[2] Khoản 8 Điều 2 Luật Khiếu nại năm 2011.

[3] Khoản 1 Điều 3 Luật TTHC năm 2010.