QUY HOẠCH SÀI GÒN TRƯỚC 1975 DƯỚI ẢNH HƯỞNG CỦA HOA KỲ

Bản đồ Sài Gòn và vùng phụ cận vào thập niên 60.

“Đà phát-triển trong quá khứ, từ thành-phố cổ, thường hướng theo phía Bắc dọc theo những giải phù sa cổ. Kế-hoạch phát-triển tương lai cũng sẽ theo đường hướng nầy, và bất cứ một kế-hoạch thực-tế nào nhắm hướng dẫn sự phát-triển Thủ đô Sàigon cũng phải nhận thức ro những yếu-tố nầy” – Đề xuất về hướng phát triển cho Sài Gòn trong Đồ án Quy hoạch bán đảo Thủ Thiêm năm 1972.

Quy hoạch sư Nguyễn Đỗ Dũng

Từ giữa thập niên 60, chính phủ Hoa Kỳ thông qua Cơ quan Phát triển Quốc tế USAID đã hỗ trợ kỹ thuật cho phía miền Nam Việt Nam về quy hoạch đô thị. Kể từ thời gian này, rất nhiều các đồ án quy hoạch và nghiên cứu  về đô thị quy mô và có chất lượng tại miền Nam được thực hiện. Trong bài viết này, tôi giới thiệu sơ bộ cách tiếp cận của một số đồ án này mà không đi sâu về các đề xuất quy hoạch của từng đồ án – đây sẽ là chủ đề cho các bài giới thiệu sau.

Điển hình là hai đồ án quy hoạch do hai công ty rất có tên tuổi trên thế giới lúc đó thực hiện: Quy hoạch chung thành phố Sài Gòn do công ty Doxiadis Associates – Consultants on Development and Ekistics[i] (Hy Lạp) lập năm 1965 và Quy hoạch phát triển Thủ Thiêm do công ty Wurster, Bernardi and Emmons[ii] (Hoa Kỳ) chủ trì lập năm 1972 thực hiện. Bên cạnh đó, Frank Pavick và James Bogle lần lượt thực hiện những báo cáo chi tiết về hoạt động quy hoạch đô thị ở miền Nam và những vấn đề của thành phố Sài Gòn. Cũng tác giả Frank Pavich sau đó còn thực hiện Khảo sát sử dụng đất tại Vùng đô thị Sài Gòn cho Tổng Nha Kiến thiết và Thiết kế Đô thị[iii]. Những tại liệu này không chỉ cung cấp những thông tin hữu ích về một phần lịch sử phát triẻn của thành phố cũng như lĩnh vực quy hoạch tại miền Nam, chúng còn cung cấu một mô hình thực hiện quy hoạch hoàn chỉnh trong điều kiện kinh tế thị trường và dựa vào phân tích khoa học hơn là các yếu tố thị giác đơn thuần – những vấn đề mà ngành quy hoạch Việt Nam đương đại, vốn xuất thân kiến trúc và trong điều kiện kinh tế chỉ huy, đang rất bối rối.

Các đồ án quy hoạch nêu trên mặc dù nghiên cứu rất kỹ lưỡng không chỉ về kiến trúc, khí hậu, đất đai mà còn cả nhu cầu giao thông giữa các khu vực và kinh tế/tài chính. Các hồ sơ quy hoạch thường kết thúc với phần đưa ra giải pháp triển khai, tài chính dự án và cả đề xuất rất cụ thể về chính sách cũng như luôn kèm theo thiết kế chi tiết một dự án thí điểm.

Nghiên cứu các hướng phát triển của Sài Gòn theo trình tự thời gian trong hồ sơ của Bogle (c).

Biểu đồ về giá đất cho phép theo tỷ lệ sử dụng đất và chi phí san nền trong hồ sơ của DA (a).

Dự báo năng lực tài chính địa phương cho đầu tư vào nhà ở giai đoạn 1965 - 2000 tại vùng Sài Gòn trong hồ sơ của Dioxiadis Associates (a).

Những đồ án hoàn chỉnh và sâu sắc

Hồ sơ đồ sộ của Dioxiadis Associates (a) giống một nghiên cứu tổng thể quy mô về khí hậu, đất đai, địa hình – địa mạo, dân số, nhà ở và năng lực tài chính không chỉ của Sài Gòn mà cả miền Nam lúc đó hơn là một đồ án quy hoạch đơn thuần. Chương trình đồ sộ của Đồ án thể hiện qua 6 phần:

• Phần I: Chương trình phát triển cho vùng đô thị Sài Gòn – Chợ Lớn trong vòng 30 năm với liệt kê chi tiết nhu cầu phát triển và tài nguyên cần thiết để thỏa mãn nhu cầu này.
• Phần II: Đề xuất tổ chức hành chính cần thiết đề triển khai chương trình trên bao gồm cơ chế hành chính của chính phủ, sự tham gia của các thể chế tư nhân, tổ chức và ngân hàng.
• Phần III: Một dàn ý kế hoạch để hướng dẫn sự phát triển của vùng đô thị Sài Gòn – Chợ Lớn trong đó có định hình nội dung của quy hoạch, của các nghiên cứu cần thiết thực hiện và cách thực hiện chúng, xác định những điều kiện cho phép triển khai thực hiện ngay lập tức tại một số khu vực trước khi quy hoạch được lập.
• Phần IV: Nghiên cứu so sánh các loại hình nhà ở phù hợp với khí hậu Việt Nam.
• Phần V: Nghiên cứu so sánh tính chất các loại đất đai trong vùng (khô ráo, bán ngập, cao, thấp, v.v…) và chi tiết về giá trị và loại hình phát triển phù hợp cho từng loại.
• Phần VI: Mô tả chi tiết và đề xuất về các loại vật liệu địa phương và nhập khẩu cũng như nền công nghiệp vật liệu tại địa phương.
• Phần VII: Mô tả về nguồn nhân lực trong nước để lập và thực hiện chương trình và đề xuất về đào tạo nhân lực (công nhân xây dựng, thợ mộc, nhân viên khảo sát, họa viên, kiến trúc, kỹ sư, quy hoạch sư,v.v…).
• Phần VIII: Quy hoạch tổng thể một dự án thí điểm thử nghiệm cho khoảng 10,000 ngôi nhà phù hợp với môi trường Việt Nam. Đề xuất quy hoạch chi tiết cho một khu dân cư đầu tiên với khoảng 1000 căn nhà cho dự án trên. Dự án này sẽ giúp cung câp thông tin về các vấn đề nảy sinh trong quá trình triển khai chương trình phát triển này cũng như đào tạo nhân lực và đề trình bày những gì là khả thi.

Bản đồ minh họa quy hoạch Thủ Thiêm của WBE năm 1972 (b).

Đề xuất về hệ thống giao thông vùng và kết nối hai bờ sông Sài Gòn trong đồ án Thủ Thiêm của WBE năm 1972 (b).

Đồ án Thủ Thiêm năm 1972 là một ví dụ khác. Khẳng định sự thất bại của đồ án quy hoạch trước (ví dụ: Đồ án Thủ Thiêm năm 1968) là do “dựa trên việc sưu tầm thiếu sót vào những đặc tính thể chất của địa điểm và vô số các yếu tố khác ảnh hưởng đến việc phát triển”[iv], đồ án Thủ Thiêm năm 1972 bao gồm các phần Sưu-khảo (nghiên cứu) sau (a):

• Thiết kế thể chất (quy hoạch vật thể): thu thập dự liệu về dân số và đặc điểm đất đai của vùng Sài Gòn (SMA). Xu hướng phát triển được so sánh với các yếu tố vật thể mà sẽ ảnh hướng việc phát triển SMA trong những thập niên tới.
• Kỹ thuật: địa chất được nghiên cứu để tìm phương pháp san nền  tốt nhất cho khu vực thấp và ngập nước. Hệ thống kênh rạch được khảo sát và các dòng kênh chính được vẽ mặt cắt để nghiên cứu.
• Vận tải: nghiên cứu về lưu lượng giao thông cho hệ thống đường nội bộ của bán đảo[v]. một phân tích về các giải pháp vượt sông Sài Gòn được chuẩn bị để đánh giá về phương pháp và chi phí.
• Kinh tế: giá trị đất đai và sử dụng đất được dự báo cho thời gian 30 năm tới và những giả thuyết về khả năng đáp ứng nhu cầu phát triển của bán đảo được đặt ra. Một phân tích phí tổn-lợi ích (cost-benefit analysis) cho từng phương pháp và một sơ đồ về dòng tiền (cash flow) đầu tư công cho bán đảo được thực hiện. Nguồn tài chính bên ngoài và năng lực của các thể chế tài chính địa phương được nghiên cứu.
• Những yếu tố khác: những chính sách và luật lệ của chính quyền được đánh giá về tác động của chúng đối với phát triển đô thị.

Và như kết luận trong phần Sưu-khảo , những nghiên cứu này vượt khỏi phạm vi của bán đảo Thủ Thiêm và hữu ích đối với việc phát triển thành phố nói chung. Đồ án Thủ Thiêm năm 1972 thẳng thắn phê phán mô hình phát triển tuyến tính do Doxiadis đề xuất vì quá áp đặt và dồn lưu lượng giao thông theo tuyến vượt sông Sài Gòn xuyên bán đảo. Đồ án cũng phê phán mô hình đô thị vệ tinh[vi] vì đòi hỏi quá lớn vai trò của chính phủ trong hiện thực hóa quy hoạch. Đồ án đề xuất thành phố tiếp tục những gì thực tiễn đang phản ánh: phát triển dọc trục Đông-Bắc dọc theo mảng đất cao và ổn định.

Ba phần thú vị nhất của đồ án là những thảo luận về việc kết nối hai bờ sông Sài Gòn, phần về tài chính và phần đề xuất chính sách. Dựa trên những nghiên cứu về giao thông và giá trị đất đai, đồ án yêu cầu thành phố sớm hoàn thành tuyến đường vành đai về phía Nam để giảm lưu lượng giao thông xuyên qua trung tâm và kết nối vơi sân bay tương lai[vii], di dời Tân Cảng và Xưởng đóng tàu Hải Quân (Ba Son) để xây cầu thấp kết nối trực tiếp đại lộ Hàm Nghi và đường Nguyễn Bỉnh Khiêm sang Thủ Thiêm[viii]. Cuối cùng, trong nhiều chính sách được đề xuất, nổi bật là việc đề nghị đưa vào hệ thống thuế dựa vào giá trị bất động sản (assessment tax), mở rộng địa giới đô thị để bao gồm vùng nông thôn xung quanh và 20% đất ở triển khai bởi Cơ quan Phát triển Điền địa[ix] sẽ là nhà cho người thu nhập thấp thuê và trợ giá 50%.

Quang cảnh trên đường Tự Do, nay là đường Đồng Khởi, vào năm 1961. Ảnh tạp chí Life.

Chiến tránh xảy ra tại vùng nông thôn khiến dân số Sài Gòn tăng đột biến. Nhà ổ chuột ven kênh là kết quả của quá trình này khi lượng dân nhập cư từ nông thôn quá lớn.

Những lực cản của quy hoạch

Các đồ án và nghiên cứu này tất nhiên không nhất thiết phản ánh chất lượng thực sự của công tác quy hoạch và nghiên cứu đô thị tại miền Nam lúc đó vốn vẫn bị ảnh hưởng của trương phái Beaux Arts do người Pháp để lại (b). Rất khó có thể đánh giá được mức độ tác động của các đồ án và nghiên cứu này vào hoạt động quy hoạch tại miền Nam. Điều kiện chiến tranh và ngân sách eo hẹp không cho phép triển khai những đồ án này. Ngoài ra, theo đánh giá của Seltz vào năm 1970, quá trình chuyển giao công nghệ không thực sự diễn ra do nhân lực chuyên môn yếu kém trong các cơ quan của chính phủ và nguồn tiền tài trợ dồi dào khiến tư vấn nước ngoài có khuynh hướng sử dụng nhân lực ngoại quốc hơn là địa phương (a). Các nghiên cứu và bài báo về hoạt động quy hoạch ở miền Nam cũng lột tả tương đối những vấn đề của đô thị và xã hội lúc đó. Rất nhiều những vấn đề nêu ra nay có thể quan sát thấy trong xã hội và hoạt động quy hoạch đương đại. Ví dụ, Michael Seltz (a), một nhà quy hoạch làm việc trong một nhóm cố vấn cho thị trường Sài Gòn rằng 3 yếu tố tác động tiêu cực đến quy hoạch (ngoài chiến tranh) là: 1/ thiếu thông tin; 2/ nạn tham nhũng khiến việc hợp tác đa ngành không thể diễn ra; 3/ chính quyền địa phương yếu và không có vai trò độc lập với chính quyền trung ương; và 4/ thiếu nguồn tài chính. Dưới đây là lược dịch đoạn tác giả nói về ba vấn đề đầu tiên:

… Quy hoạch Sài Gòn ngày nay gặp khó khăn bởi thiếu thông tin. Không có con số dự báo chính xác về dân số thành phố. […] Không có nghiên cứu về các hoạt động kinh tế cơ bản để trả lời câu hỏi về tỷ lệ các ngành công nghiệp và lao động. […] Không có phân tích mở mức độ khu dân cư cho thấy điều kiện về nhà ở và công trình công cộng. Rất ít các bản đồ tốt thông tin về thuế má. Không có các chương trình tài chánh và thông tin về sử dụng đất mới chỉ bắt đầu manh nha.

… Một nhà quy hoạch, một trong số các nhà quy hoạch của (chính phủ) Diệm nói với tôi, không thể làm việc độc lập như một bác sĩ hay luật sư. Anh ta cần hợp tác với rất nhiều các nhóm trong cộng đồng. Nhưng sự hợp tác đó không hề tồn tại ở Sài Gòn. Bất chấp thực tế là Chính phủ Việt Nam là một chính quyền độc tài quân sự, có rất nhiều những trung tâm quyền lực (khác nhau) trong lòng hệ thống hành chính không chấp nhận những nỗ lực hợp tác. […] (tôi) được kể rằng nỗ lo sợ của người Việt Nam về sự thống nhất (unitary) chiếm lĩnh rất nhiều cơ quan và các đầu mối quyền lực liên quan, bởi vì người lãnh đạo (các cơ quan này) có thể kiếm rất nhiều tiền thông qua việc ăn đút lót.

Thêm vào việc thiếu thông tin quy hoạch, nạn tham nhũng và phan tán quyền lực giữa các cơ quan trong bộ máy hành chính, là một thực tế rằng thành phố Sài Gòn không (được vận hành) độc lập. Thị trưởng, trong thực tế, chỉ là một quan chức nhỏ trong chính phủ, phải báo cáo công việc trực tiếp cho tướng chỉ huy quân khu. Ngân sách của ông ta thì bị kiểm soát bởi Bộ Tài Chánh, cơ quan đồng thời nắm sở kế toán của thành phố và là nguyên nhân khiến thành phố thanh toán chậm trễ cho các chủ nợ. Các bộ khác nhau của chính quyền quốc gia quản lý các chức năng quan trọng của thành phố, như là giáo dục phổ thông và công chánh. Đôi khi, người ta cho là những bộ này cố tình đình hoãn các dự án của thành phố để giữ lại một khoản ngân sách (cho riêng mình) vào cuối năm vốn có thể bị trưng thu bởi các bộ khác (b).

Bản đồ tổng hợp tính phù hợp của đất đai cho phát triển đô thị trong đồ án quy hoạch vùng Sài Gòn năm 1974 (e).

Phương án Lưỡng trục thiên Nam - một trong 3 phương án và là phương án giống quy hoạch hiện nay nhất trong đồ án quy hoạch vùng Sài Gòn năm 1974 (e).

Bước đi dài và cuối cùng của quy hoạch tại miền Nam trước 1975?

Tuy nhiên, ở một mặt khác, tài liệu quy hoạch tổng thể cuối cùng cho Sài Gòn mà tôi có: Kế hoạch phát triển vật thể vùng thủ đô năm 1974 được ghi là thực hiện bởi Nha Thiết kế Thị thôn thuộc Bộ Công chánh và Giao thông là một đồ án rất khoa học và thể hiện sự tiếp thu các đồ án trước đó do người nước ngoài thực hiện. Mở đầu phần I: Phúc trình tiên khởi, bản kế hoạch này xác định :

Phúc-trình này sẽ diễn-tả lần lượt các nhu-cầu được ước-toán, khả năng cung-ứng của đất-đai và một số giải-pháp đề-nghị.

Đồ án ứng dụng phương pháp chồng lớp bản đồ bằng công nghệ thông tin để xác định sử dụng đất phù hợp và thậm chí cả mô hình giao thông cho mỗi khu vực trong toàn vùng đô thị Sài Gòn (bao gồm cả Biên Hòa, Thủ Dầu Một và Nhơn Trạch) và đưa ra quy hoạch cấu trúc có tính định hướng. Trong chương 6: Kết-luận và Đề-nghị, phương pháp được tổng kết vắn tắt như sau:

… các khu vực đều được phân thành ô vuông, mỗi ô có diện tích 1 cây số vuông. Đặc-tính về đất-đai của mỗi ô đều được phân-tích và lượng-giá trên một họa-đồ, miêu-tả bằng các màu sắc đậm lợt ấn-định tùy theo mức độ khả-thi của khu vực. Tất cả các loại họa-đồ này được xếp chồng lên nhau để xác-định họa-đồ tổng-hợp các loại đất-đai khả-dụng.

[…] Đặc-tính thiên-nhiên và nhân-tạo của mỗi ô vuông được ghi nhận bằng các mã-số và ký-hiệu, rồi sẽ tùy theo mật-độ quy-định tại mỗi ô vuông, máy tính điện-tử sẽ ước-toán ra số chi-phí thị-tứ-hóa cho mỗi khu-vực và cho toàn-thể giải-pháp.

[…] Máy tính điện-tử cũng được xử-dụng để giải các mô-thức lưu-thông (một tập-hợp công-thức toán-học phức tạp) và ấn-định các ma-trận di-chuyển (interchange matrix) rồi từ đó suy ra sườn đạo-lộ.

Những phương pháp trình bày ở đây: phân tích sử dụng đất bằng chồng lớp bản đồ (land use suitability analysis) và ấn định hành trình bằng ma trận (trip assignment) cho mỗi khu vực giao thông trong thành phố để từ đó suy ra lưu lượng vẫn là những phương pháp cơ bản được giảng dạy trong các trường quy hoạch tại Hoa Kỳ ngày hôm nay như tôi đang được học. Những phương pháp này tuy nhiên ít được biết tới trong giới quy hoạch đô thị và không được giảng dạy tại Việt Nam ngày hôm nay.

Nếu đây quả thực là một đồ án do người Việt Nam thực hiện, nỗ lực quy hoạch này xứng đáng được tôn vinh và ghi nhận trong lịch sử như là sự chuyển biến từ quy hoạch mang tính thiết kế kiến trúc sang một bộ môn khoa học tổng hợp về phát triển vùng lãnh thổ. Đáng tiếc là di sản này sau đó không được tiếp thu và chìm vào quên lãng sau 1975[x] để tới hôm nay thế hệ các nhà quy hoạch được đào tạo trong nhà trường Xã hội Chủ nghĩa khá bối rối trước nền kinh tế thị trường nơi mà quyết định thiết kế, xây dựng và sử dụng công trình và khu đô thị không còn thuộc độc quyền của nhà nước (và do đó kiến trúc không còn vai trò quan trọng trong quy hoạch như trước).

Nay đã có trong tay tất cả những tài liệu trên nhưng với quy mô đồ sộ của chúng, tôi cần thời gian để nghiên cứu và lần lượt giới thiệu chúng trên trang blog đô thị này.